ՀՅԴ Հայաստանի ԳՄ դիտողություններն ու առաջարկությունները ՀՀ կառավարության կառուցվածքի և գործունեության փոփոխությունների առաջարկվող նախագծերի փաթեթի վերաբերյալ

ՀՅԴ Հայաստանի Գերագույն մարմնի մասնագիտական (ոլորտային) հանձնախմբերը, ուսումնասիրելով ՀՀ կառավարության կառուցվածքի և գործունեության վերաբերյալ կառավարության օրենսդրական նախաձեռնության փաթեթը՝

Արձանագրում են.

1. Օրենսդրական նախաձեռնության փաթեթում  բացակայում են մասնագիտական վերլուծություններն ու պետական կառավարման համակարգի միասնական տեսլականը: Ըստ այդմ, ներկայացված չեն առաջարկվող կառուցվածքի համալիր, ինչպես նաև յուրաքանչյուր նախարարության մասով մանրամասն հիմնավորումները: Նախագծի հիմնավորման մեջ, որտեղ, ըստ սահմանման, պետք է հիմնավորվեր նախարարությունների կրճատումից ու գործառույթների վերախմբավորումից ակնկալվող դրական արդյունքները, գնահատվեր վերակազմավորումների արդյունքում ակնկալվող խնայողությունները, պարունակում է ընդամենը դեկլարատիվ ու չհիմնավորված պնդում, որ նախարարությունների կրճատումը կբերի կառավարման համակարգի արդյունավետության բարձրացման: Առանց կառավարման համակարգի արդյունավետության ցուցանիշների ու թիրախային արժեքների սահմանման, ընդհանրապես իմաստազուրկ է արդյունավետության բարձրացման մասին խոսել:  Տպավորություն է, որ առաջարկվող կառուցվածքային փոփոխությունները նախաձեռնվել են վարչապետի զուտ քաղաքական բնույթի հայտարարությունները հապշտապ իրականություն դարձնելու նպատակով:

2. Չեն գնահատվել և հաշվի չեն առնվել խորհրդարանական կառավարման առանձնահատկությունները և արդի մարտահրավերները: Ըստ էության, անտեսված է առաջարկվող փոփոխությունների տրամաբանական կապը Սահմանադրությամբ գործադիր իշխանության լիազորությունների հետ:

3. Առաջարկվող փոփոխությունները անգամ չեն համապատասխանում իշխող ուժի հաստատած՝ իրենց իսկ կառավարության ծրագրին:

4. Օրենսդրական նախաձեռնության փաթեթը լիարժեք չէ: Բացակայում են պետական կառավարման համակարգին առնչվող այլ օրենքներում անհրաժեշտ փոփոխությունները:

5. Նախագիծը չի համապատասխանում սուպերվարչապետության համակարգը վերափոխելու՝ իշխող ուժի նախկինում հնչեցրած մոտեցումներին:

6. Կարգավորման ազդեցությունների ամբողջական գնահատման բացակայության պայմաններում՝ ներկայացված չեն օպտիմալացման անվան տակ իրականացվող կրճատումների սոցիալ-տնտեսական գնահատականները, անտեսվել են կամ չեն կարևորվել Հայաստանի և Սփյուռքի հանրության կարծիքները: Ավելին, նախագծերի փաթեթում գնահատված չէ կրճատվող աշխատատեղերի և աշխատողների համար երկար տարիների ընթացքում պետության կողմից կատարված ծախսերի արդյունավետությունը, ներկայացված չեն հանրային ծառայողների գործազուրկ դառնալու ռիսկերը նվազեցնելու (չեզոքացնելու) լուծումները:

7. Չնայած կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունների համար նախապես հնչող քաղաքական հայտարարություններում որպես հիմնավորում ներկայացվում էր տարբեր գերատեսչությունների գործառույթների կրկնությունը, սակայն հստակեցված չէ, թե որոնք են կրկնվող գործառույթները և նախարարությունների կրճատումն ու գործառույթների վերախմբավորումն ինչպես է այդ հարցը լուծելու:

8. Ներկայացվող նախագծով ստեղծվում են կառավարելիության ակնհայտ դժվարություններ ենթադրող գերծանրաբեռնված նախարարություններ: Բացի այդ, առաջարկվում են նախարարություններ, որոնց կառավարման ոլորտի գործառութային կապի անհստակությունը դժվարացնելու է միասնական քաղաքականության մշակումն ու իրականացումը: Միավորվող նախարարությունները տարբեր գործառույթներ և կառավարչական ձեռագիր ունեցող կառույցներ են: Տարբերությունները կարող են բերել մեկ գերնախարարության կազմում գործող նախկին նախարարությունների միջև կապի խզման և կառավարման արդյունավետության էական անկման:

9. Մշակույթի, սպորտի և երիտասարդության, ինչպես նաև կրթության և գիտության նախարարությունների միավորումը վկայում է թե մշակույթի  և թե մյուս ոլորտների քաղաքական ընկալման և դրանց դերակատարության թերագնահատման մասին։ Վերջինս առավել ակնհայտ է ազգային   ինքնության, պետականության,   ազգային անվտանգության,  երկրի սոցիալ-քաղաքական փոփոխությունների ներկա փուլում՝ մշակութային հայեցակարգի բացակայության պայմաններում:

10. Տարակուսելի է կառավարության դիրքորոշումը սփյուռքի նախարարության վերաբերյալ: Ներկայացվող օրենսդրական փաթեթով առաջարկվում է նախարարության փոխարինումը Սփյուռքի գործերի գլխավոր հանձնակատարի գրասենյակով: Առաջարկի ընդունման դեպքում, փաստորեն գործադիր իշխանության կազմում` 2000թ.ից ի վեր կունենանք սփյուռքին վերաբերող պետական մարմնի ամենացածր կարգավիճակը: Սփյուռքի հետ հարաբերությունները նոր մակարդակի վրա բարձրացնելու, մեծ հայրենադարձություն կազմակերպելու մասին կառավարության հայտարարած նպատակները, թվում էր` պետք է հանգեցնեին հայեցակարգային նոր մոտեցումների որդեգրման։ Սակայն Սփյուռքի նախարարության գործունեությունը վերարժևորելու, գործառույթները ամբողջացնելու և կարողությունները ուժեղացնելու փոխարեն առաջարկվում է վերացնել այն։ Համահայկական կառույցի բացը մասամբ լրացնող սփյուռքի նախարարությունը վերացնելու որոշումը, առանց համազոր կամ ավելի բարձր կարգավիճակով պետական մարմնի ստեղծման, վստահաբար բացասական արձագանք է գտնելու նաև սփյուռքում: Կառավարության կազմում սփյուռքի հետ հարաբերություններում առանձին կառավարության անդամի, որպես գործադիր իշխանության հանրապետական մարմնի ղեկավարի առկայությունը, ի թիվս այլ հանգամանքների, կարևոր է նաև ընդգծելու Հայաստան-Սփյուռք հարաբերությունների որակական բնույթն ու պետական քաղաքականության առաջնայնության մակարդակը: Նման ծավալի աշխատանքների իրականացումը ենթադրում է ոչ միայն կառավարության անդամի կարգավիճակ, այլ նաև բացառում է այդպիսի կարգավիճակ չունեցող պետական կառավարման մարմնի որևէ այլ պաշտոնատար անձի համապատասխան լիազորությունների իրականացում (թեկուզև այն պարզ պատճառով, որ այն չի համապատասխանում հանրային կառավարման տարրական կանոններին): Եթե սրան էլ ավելացնենք այն փաստը, որ խորհրդարանական կառավարման պարագայում վարչապետի ծանրաբեռնվածությունն ու ոլորտային բազմազանությունը օբյեկտիվորեն հնարավորություն չեն կարող տալ վերջինիս ամենօրյա ռեժիմով իրականացնելու այդ աշխատանքները, ապա հստակ է դառնում, որ փոփոխություններով առաջարկված գլխավոր հանձնակատարի գրասենյակը չի կարող փոխարինել սփյուռքի նախարարությանը, իսկ գլխավոր հանձնակատարը` նախարարին: Ավելին, նկատի առնելով սփյուռքի հետ հարաբերությունների բազմաոլորտայնությունը, այս հարցում անհարժեշտ է լինելու նաև նախարարի հետ միասին ոլորտային համակարգման լիազորություն ունեցող փոխվարչապետի ներգրավվումը:

11. Դրական գնահատելով բնապահպանության նախարարության անվանափոխումը շրջակա միջավայրի նախարարության, ինչպես նաև էկոնոմիկայի նախարարության անվանման վերականգնումը, միաժամանակ անբացատրելի է մնում ոլորտային նախարարության (գյուղատնտեսության) միացումը ընդհանուր համակարգային բնույթի նախարարությանը: Գյուղատնտեսության նախարարության կարողությունների ուժեղացման, գյուղի զարգացման պատասխանատվության ամրագրման փոխարեն վերացվում է տնտեսությունում էական կշիռ ունեցող ոլորտի պատասխանատու առանձին պետական մարմինը: Բացի այդ, էկոնոմիկայի նախարարության գործառույթները, որպես մակրոտնտեսական ու սոցիալ-տնտեսական ռազմավարական ծրագրերի մշակման պատասխանատուի՝ կարիք ունեն ամրագրման: Համակարգային բնույթ ունի նաև շրջակա միջավայրի նախարարությունը, որի լիազորությունները սակայն ներկայացված փաթեթում ամբողջական չեն (օրինակ հիդրոօդերևութաբանության, ընդերքի և այլ ոլորտներում): Սույն մասում նշված մոտեցումներին համապատասխան, քննարկման առարկա կարող են լինեն նաև ֆինանսների, արտակարգ իրավիճակների, էներգետիկ ենթակառուցվածքների և բնական պաշարների նախարարությունների գործառույթներն ու լիազորությունները, որոնց նույնպես անդրադարձ չկա ներկայացված փաթեթում:

12. Ամբողջացված, իսկ առանձին դեպքերում նաև հստակեցված չեն մի շարք նախարարությունների գործառույթներն ու դրանցից բխող լիազորությունները: Մեխանիկական միավորումների արդյունքում ստեղծվում են նախարարություններ, որոնց գործողությունները (հատկապես գործառույթների ոչ հստակ ձևակերպված լինելու պարագայում) չեն կարող տալ ցանկալի արդյունք: Այսպես, անբացատրելի է, թե ո՞ր նախարարությունը կամ կառավարության ո՞ր մարմինն է պատասխանատու սոցիալական շուկայական տնտեսական քաղաքականության մշակման համար, ինչպե՞ս են բաշխվում բարձր տեխնոլոգիաների արդյունաբերության, որպես տնտեսական զարգացման հիմնարար ոլորտի, գործառույթները տարբեր գերատեսչական մարմինների միջև: Ի՞նչ բովանդակություն ունի ֆինանսատնտեսական, վարկային և հարկային միասնական քաղաքականության մշակման լիազորությունը և ո՞ր մարմինն է ապահովելու կառավարության սահմանադրական այս պարտականությունը: Փոփոխություններով առաջարկվում է տնտեսական զարգացման և ներդրումների նախարարության լիազորություններից հանել գիտելիքի և նորարարության  ձևավորման տնտեսական քաղաքականության մշակումն ու իրականացումը: Փաթեթում ներկայացված չէ թե ի՞նչ հիմնավորմամբ և/կամ ո՞ր այլ մարմինը պետք է այս լիազորությունն իրականացնի: Անդրադարձ չկա նաև ավիացիոն քաղաքականությամբ զբաղվող մարմնին:

Ամփոփում

Գտնում ենք, որ ՀՀ կառավարության գործունեության ու կառուցվածքի փոփոխություններ ենթադրող օրենսդրական նախաձեռնությունը կազմվել է հապճեպ՝ ընդամենը քաղաքական-նախընտրական հայտարարությունների կատարումն ապահովելու համար, առանց հայեցակարգային մոտեցումների և ակնկալվող արդյունքների մասնագիտական քննարկումների: Առանցքային նշանակության օրենսդրական փոփոխությունների մեջ քաղաքացիական հասարակության և մասնագիտական շրջանակների կարծիքն անտեսվել է:

Ելնելով վերագրյալից՝ ՀՀ կառավարությանն

Առաջարկում ենք.

1. Վեր կանգնել զուտ քաղաքական բնույթի հայտարարություններից, կասեցնել խնդրո առարկա նախաձեռնության ներկա ընթացքը, իրականացնել մասնագիտական պատշաճ քննարկումներ, ձևակերպել հայեցակարգային համալիր մոտեցումներ՝ ապահովելով ռիսկերի ու ակնկալվող արդյունքների հարաբերակցության ամբողջական գնահատում, ինչից հետո միայն կյանքի կոչել գործադիր իշխանության կառուցվածքային փոփոխությունների նոր նախագիծ: Վերջինիս հիմնավորումը պետք է համապատասխանի «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին»  ՀՀ օրենքի 6-րդ հոդվածի 5-րդ կետի  և «Հայաստանի Հանրապետության Ազգային ժողովի աշխատակարգը հաստատելու մասին» ՀՀ ԱԺ որոշման 25-րդ կետի 2-րդ ենթակետի պահանջներին:
2. Փոփոխությունների փաթեթում ներառել նաև պետական կառավարման համակարգի՝ ըստ կառավարության, վարչապետի և նախարարությունների ենթակա մարմինների կառուցվածքային փոփոխությունների և վերակազմակերպումների հարցերը: Այդ թվում, ոստիկանության և ազգային անվտանգության ծառայությունները նախարարությունների վերածելու հարցը (պաշտպանության նախարարության քաղաքական և զինված ուժերի մասնագիտական-զինվորական ղեկավարությունների օրինակով): Քննարկման առարկա է նաև վերահսկողական գործառույթներով զբաղվող առանձին պետական մարմինների՝ պետական վերահսկողական ծառայության, տեսչական մարմինների կառուցվածքային փոփոխությունների և վերակազմակերպումների հարցերը:
3. Հրաժարվել սփյուռքի նախարարությունը գլխավոր հանձնակատարով փոխարինելու գաղափարից: Հաշվի առնելով սփյուռքի հետ հարաբերությունների բնույթը, սփյուռքահայ լայն շրջանակների տարակուսանքը, վերարժևորելով նախարարության գործունեությունը` վերանվանել այն սփյուռքի և հայրենադարձության նախարարության, ամբողջացնել վերջինիս գործառույթները և ուժեղացնել կարողությունները: Նախատեսել նաև նախարարության գործառույթների լիարժեք իրականացմանն աջակցող, համակարգման համապատասխան լիազորություններով օժտված փոխվարչապետի ինստիտուտ: Վերջինս` նախարարի հետ միասին, նոր մակարդակի կարող է բարձրացնել սփյուռքի հետ պետության հարաբերությունները: Իր ինստիտուցիոնալ, ինչպես նաև իրավական գործիքակազմով փոխվարչապետը կարող է համակարգել ու համախմբել պետական կառավարման համակարգի և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ներուժը՝ սփյուռքի հետ հարաբերություններում՝ ներառյալ հայրենադարձության գործում:
4. Դիտարկել ներդրումների ներգրավման և արտահանման գծով փոխվարչապետի ինստիտուտի ստեղծման հարցը:  Այն համահունչ կլինի նաև արտահանումը, որպես տնտեսության գերակա ճյուղ հռչակած, կառավարության մոտեցմանը: Ընդ որում, այս ինստիտուտի լրացուցիչ ֆինանսավորման հնարավորությունը կարող է կապվել արտահանման տեմպերի աճի, ինչպես նաև ներմուծվող ապրանքները տեղական արտադրությամբ փոխարինելու ծավալների հետ:
5. Չեղարկել մշակույթի նախարարության վերակազմակերպման առաջարկը:  Անհրաժեշտ է ուժեղացնել գործող նախարարության կարողությունները՝ մշակույթը և մշակութային քաղաքականությունը ծառայեցնելու մրցունակ պետության ձևավորմանը: Մշակութային քաղաքականությունը դիտել ազգային ինքնության ամրապնդման, տարածաշրջանում և աշխարհում համամարդկային արժեքների տարածման և զարգացման  առաջնորդողի համատեքստում:
6. Գյուղատնտեսության նախարարությունը միացման ձևով վերակազմակերպելու փոխարեն, քննարկել այն գյուղի զարգացման և գյուղատնտեսության նախարարության վերանվանելու հարցը՝ դրանից բխող համապատասխան լիազորություններով: Այս մոտեցումը գյուղի զարգացման հարցում կապահովի հստակ պատասխանատու պետական մարմնի գոյություն: 
7. Քննարկել տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարությունը ենթակառուցվածքների և քաղաքաշինության նախարարության վերանվանելու հարցը: Այս մոտեցումը, ի թիվս այլ դրական կողմերի, կառավարության տարածքային քաղաքականության իրականացման գործում կբացառի  սահմանադրությամբ մարզպետներին վերապահված լիազորությունները նախարարությանը տրամադրելուց: Բացի այդ, պետական գույքի կառավարումը էկոնոմիկայի կամ ֆինանսների  նախարարությունների գործառույթ է, ուստի այն չի կարող դիտվել որպես տարածքային կառավարման նախարարության գործառույթ, ինչպես դա նախատեսված է առաջարկվող փաթեթում:

Առ այդ, խստորեն առարկելով կառավարության կառուցվածքի ու գործունեության փոփոխության առաջարկվող նախագծերի փաթեթին, փաստում ենք, որ պետական կառավարման համակարգը փոփոխությունների կարիք ունի, սակայն այն պետք է լինի բովանդակային, բազմակողմանի և հանգամանալի հիմնավորված:

28.02.2019թ.