Սահմանադրական բարեփոխումների արդյունքում առավել հստակ պետք է ամրագրվեն ԼՂՀ տարածքային ամբողջականության մասին դրույթներ

2016թ. օգոստոսի 16-ին հրապարակված, սահմանադրական բարեփոխումների մասնագիտական հանձնաժողովի հուլիսի 30-ի նիստում հաստատված Լեռնային Ղարաբաղի Հանրապետության սահմանադրական բարեփոխումների հայեցակարգը[1] բաղկացած է անվերնագիր ներածությունից եւ հինգ հիմնական բաժիններից.

1. Մարդու և քաղաքացու հիմնական իրավունքները և ազատությունները
2. Կառավարման համակարգը

2.1. Գործող համակարգի թերությունները

2.2. Անցում նախագահական կառավարման համակարգի

2.3. Կառավարման առաջարկվող համակարգի հիմնական դրույթները

1. Դատական իշխանությունը
2. Տեղական ինքնակառավարումը
3. Հանրաքվեն

Ներածությունն հաստատում է, թե «առաջացել է սահմանադրական նորմերի իրավակարգավորումների հետագա բարելավման կարիք, որը թելադրված է հանրային կյանքի նոր իրողություններով, երկրի անվտանգության ու առաջընթացի ապահովման նոր հրամայականներով և պետք է նպաստի կառավարման արդյունավետության բարձրացմանը, երկրի ինքնիշխանության ամրապնդմանը, ժողովրդավարական գործընթացների հետագա զարգացմանը, մարդու հիմնական իրավունքների և ազատությունների իրականացման երաշխավորման ու պաշտպանության առավել արդյունավետ կառուցակարգերի արմատավորմանը, ներքին հակասություններից զերծ կառավարման համակարգի սահմանմանը, դատական իշխանության և տեղական ինքնակառավարման համակարգերի անկախությանն ու ինքնուրույնությանը, ինչպես նաև անմիջական ժողովրդավարության ինստիտուտների կատարելագործմանը»:

Հայեցակարգի հիմնական բացթողումը պետության սահմաններին է վերաբերվում։ Գործող Սահմանադրությունում, այդ հարցին անդրադառնում է «եզրափակիչ եւ անցումային դրույթներ» գլխում տեղ գտած Սահմանադրության վերջին՝ թիվ 142 հովածը, որն ասում է. «Մինչև Լեռնային Ղարաբաղի Հանրապետության պետական տարածքի ամբողջականության վերականգնումը և սահմանների ճշգրտումը հանրային իշխանությունն իրականացվում է այն տարածքում, որը փաստացի գտնվում է Լեռնային Ղարաբաղի Հանրապետության իրավազորության ներքո»: Անհրաժեշտ է Սահմանադրությունում առավել հստակ ամրապնդել ու ամրագրել ԼՂՀ տարածքային ամբողջականության (ներկա բռնագրավված տարածքներով) դրույթը:

Հայեցակարգի 1, 3, 4 եւ 5 բաժիններում բանաձեւված առաջադրանքները, մեր տեսանկյունից, իսկապես կնպաստեն «մարդու հիմնական իրավունքների և ազատությունների իրականացման երաշխավորման ու պաշտպանության առավել արդյունավետ կառուցակարգերի արմատավորմանը», «դատական իշխանության և տեղական ինքնակառավարման համակարգերի անկախությանն ու ինքնուրույնությանը, ինչպես նաև անմիջական ժողովրդավարության ինստիտուտների կատարելագործմանը»:

Սակայն, հայեցակարգի 2րդ բաժնում ներկայացված առաջադրանքները ոչ միայն չեն նպաստում «կառավարման արդյունավետության բարձրացմանը, երկրի ինքնիշխանության ամրապնդմանը, ժողովրդավարական գործընթացների հետագա զարգացմանը», «ներքին հակասություններից զերծ կառավարման համակարգի սահմանմանը», այլեւ՝ անտեսում են «երկրի անվտանգության ու առաջընթացի ապահովման նոր հրամայականներ[ը]»։

Հայեցակարգի 2րդ բաժինը նախ ներկայացնում է «գործող [կիսանախագահական] համակարգի թերությունները», որոնցից գլխավորն է համարում «կիսանախագահական համակարգին բնորոշ գործադիր իշխանության երկակիություն[ը] (դուալիզմ[ը])», որտեղ«ժողովուրդն ուղղակի մանդատով օժտում է երկու մարմինների՝ Ազգային ժողովին և Հանրապետության նախագահին, սակայն վերջինս իրավաբանորեն գործադիր իշխանության ղեկավարը չէ և այդ իշխանությունը կիսում է խորհրդարանի առջև պատասխանատու կառավարության հետ»։

Այս բաժնում առաջ քաշուած մտահոգությունները չեն հիմնված Արցախի Հանրապետության 25 տարիների փորձի վրա, այլ՝ ներկայացնում են զուտ տեսական հավանականություններ, որոնք կարող են վտանգավոր լինել Արցախի պայմաններում գտնվող պետության համար։ Առավել, այս բաժնում վեր առնված մտահոգություններն ու առաջարկված լուծումները հաճախ հակասական են եւ չեն բխում նույն տրամաբանությունից։ Մասնիկներ վերցնելով պետական կառավարման խորհրդարանական, կիսանախագահական եւ նախագահական համակարգերի հատկանիշներից, առաջարկվում է աշխարհում նախադեպը չունեցող պետական կառավարման մի համակարգ, որտեղ «Հանրապետության նախագահն ուղղակիորեն ընտրվում է ժողովրդի կողմից[…,] արտախորհրդարանական եղանակով ձևավորում է գործադիր իշխանությունը և հանդիսանում է գործադիր իշխանության ղեկավարը, […] ոչ միայն իրավական, այլ նաև քաղաքական պատասխանատվություն է կրում խորհրդարանի առջև […]: Ազգային ժողովը ձայների բացարձակ մեծամասնությամբ կարող է անվստահություն հայտնել Հանրապետության նախագահին: Քանի որ Հանրապետության նախագահն ընտրվում է ուղղակիորեն ժողովրդի և ոչ թե խորհրդարանի կողմից, […]  ապա նրան անվստահություն հայտնելն ինքնըստինքյան հանգեցնում է Ազգային ժողովի լուծարմանը»։ Այլ խոսքով, այն հիմնավորումը, թե իբր կառավարման այս մոդելը ապահովելու է գործադիր իշխանության կայունությունը, իրականում հանգեցնելու է մի իրավիճակի, երբ անիմաստ է դառնում ժողովրդի ուղղակիորեն պետական երկու կառավարման ինստիտուտներընտրելու իրավունքը եւ պետությունը միաժամանակյա ընտրությունների պարագայում միանգամից զրկվում է ե՛ւ գործադիր ե՛ւ օրեսնդիր մարմիններից։ Եթե հաշվի առնենք հայեցակարգի այն հաստատումը, թե «միմյանց անվստահություն հայտնելու արդյունքում երկու մարմինների նոր ընտրություններ անցկացնելու պահանջը, կստիպի, որ և՛ Հանրապետության նախագահը, և՛ խորհրդարանը ծայրահեղ անհրաժեշտության դեպքում դիմեն միմյանց լիազորությունները դադարեցնելու քայլին: Դրանով կառավարման համակարգը կլինի ավելի կայուն», ապա, անիմաստ կդառնա այն հիմնավորումը, թե իբր «այս համակարգը […] կապահովի արդյունավետ հակակշիռներ, զերծ կպահի կառավարման համակարգը փակուղային իրավիճակներում հայտնվելուց», որովհետեւ այս «հակակշիռները» գործելու են միայն «ծայրայեղ անհրաժեշտության դեպքում»։

Իրականում, հայեցակարգի բոլոր հիմնավորումներն այն մասին թե իբր այս համակարգը «կկարևորի նաև խորհրդարանական հակակշիռների գործուն դերակատարությունը» ճիշտ չէ եւ չի ապահովված առաջարկվող հայեցակարգով։ Ընդհակառակը, հայեցակարգում ներկայացված առաջարկները ստեղծում են գերկենտրոնացված նախագահական/գործադիր իշխանություն, որի համար խորհրդարան/օրենսդիրը ունի միայն ձեւական բնույթ եւ լիազորություն։ Այսպես, հայեցակարգում սեւով սպիտակի վրա գրված է. խորհրդարանական «Հակադիր մեծամասնությունների ռիսկը մեղմելու համար առաջարկվում է Հանրապետության նախագահի և խորհրդարանի ընտրություններն անցկացնել միաժամանակ: Նույն նպատակին է ծառայում նաև այն դրույթը, ըստ որի՝ Հանրապետության նախագահի թեկնածություններ կարող են առաջադրվել միայն խորհրդարանական ընտրություններին մասնակցող կուսակցությունների կողմից»:Հակադիր քաղաքական ուժերի պատկանող նախագահ եւ խորհրդարանի մեծամասնություն ընտրելու հնարավորությունները պակասացնելու այս մոտեցումով, հետեւաբար, տեղին չի խոսել օրենսդիրի կողմից գործադիրի վրա որեւե հակակշիռի մասին, որովհետեւ, հայեցակարգի մեկ այլ տրամաբանությամբ՝ նախագահի թեկնածուին առաջադրած կուսակցությունը «շահագրգռված է իր քաղաքական լիդերի հաջողության մեջ»։

Առավել, այլապես տեսական հավանականությունների վրա հիմնված հայեցակարգը չի անդրադառնում այն տեսական հավանականության, որ առաջարկվող համակարգում միաժամանակկայացած նախագահական եւ խորհրդարանական ընտրություններում նախագահը ընտրվի մեկ կուսակցությունից, իսկ խորհրդարանի մեծամասնությունը՝ մեկ այլ, հակադիր կուսակցությունից։ Նման հավանականության դեպքում, առաջարկվող համակարգի պատասխանը կլինի՝ նոր ընտրություններ. իսկ իրականությունն այն է, որ եթե երկու հակադիր քաղաքական ուժերը ընտրվել են ժողովրդի կամքի ազատ արտահայտությամբ, կարճ ժամկետում ստիպել ժողովրդին մեկ այլ ընտրություն կատարել՝ երկիրը դուրս բերելու համար կառավարման փակուղային վիճակից՝ նշանակում է բռնանալ  ժողովրդի ազատ կամքի վրա, առավել եւս երբ նոր ընտրությունները ինքնին չեն կարող բացառել նույն պատկերի կրկնությունը։

Մեկ այլ հակասությամբ, հայեցակարգը մի կողմից իբր կարեւորում է կուսակցությունների դերակատարությունը (նախագահի թեկնածու առաջադրելու միակ իրավասու, համամասնական համակարգով խորհրդարան), սակայն, մյուս կողմից կասկածի է ենթարկում այդ կուսակցություններին տրված վստահության քվեն, երբ հաստատում է, թե «նման համակարգի սկզբունքային առավելությունն այն է, որ գործադիր իշխանության ընտրության հարցը, ինչպես նախագահական համակարգում, լուծում է ժողովուրդը, այլ ոչ թե կուսակցությունները՝ ետկուլիսյան բանակցությունների ընթացքում, ինչը հաճախ տեղի է ունենում բազմաթիվ կուսակցություններ ունեցող պառլամենտական երկրներում»:

Ճիշտ չէ նաեւ այն հաստատումը, թե առաջարկվող համակարգում, «Հանրապետության նախագահի և խորհրդարանի ընտրությունների միաժամանակյա անցկացումը վերացնում կամ նվազագույնը էականորեն մեղմում է նախագահական և կիսանախագահական համակարգին բնորոշ «հաղթողը ստանում է ամեն ինչ» սկզբունքը: Նախագահական ընտրություններում երկրորդ տեղ զբաղեցրած թեկնածուն, որպես կանոն, երկրորդ ուժը կլինի նաև պառլամենտում»:Իրականում, առաջարկվող համկարգում «հաղթողը ստանում է ամեն ինչ», որովհետեւ, ինչպես պարզվում է հայեցակարգում այս եւ այլ հաստատումներից, իրական նպատակը միակուսակցական համակարգ ստեղծել է, որովհետեւ եթե նույնիսկ խորհրդարանում «երկրորդ ուժը» ունենա բավական մեծ թվով տեղեր, միեւնույնն է՝ գործադիրին հակակշռելու հնարավորություն չունի, որովհետեւ հանրապետության նախագահն ու խորհրդարանի մեծամասնությունը նույն քաղաքական ուժից են, եւ խորհրդարանում փոքրամասնությունը նախագահի վրա ազդելու ոչ մի հնարավորություն չի ունենա, իսկ խորհրդարանը կվերածվի սոսկ նախագահի կցորդի, ըստ էության վերցնելով նրա դերակատարությունը իշխանության մեջ։

Իրականում, պետության կառավարման համակարգի մասին հայեցակարգի բարձրացրած մտահոգությունների լուծումի ամենաարդյունավետ տարբերակը համամասնական ընտրակարգով խորհրդարանական համակարգն է, որի դեմ հայեցակարգում կա ընդամենը մեկ պարբերություն. «Նման կայունություն չի կարող երաշխավորել նաև կառավարման խորհրդարանական համակարգը, քանի որ Լեռնային Ղարաբաղի Հանրապետության պարագայում, հաշվի առնելով Ազգային ժողովի փոքրաքանակությունը, կայուն մեծամասնության վերաբերյալ դրույթները կիրառելի չեն»:

Սխալ է հայեցակարգի այս առարկությունը, որը կայուն մեծամասնության վերաբերյալ դրույթները կապում է Ազգային ժողովի անդամների ընհանուր թիվի մեծ կամ փոքր լինելու փաստի հետ։ Հարյուր տոկոս համամասնական ընտրակարգով խորհրդարանը, անկախ իր անդամների թվի քանակից, կարող է ունենալ կայուն մեծամասնության դրույթներ՝ հիմնված այդ քանակի հնարավորությունների վրա։

Խորհրդարանական համակարգում առավելագույնս է ժխտվում ժողովրդի կամքի ստորադասումը իշխանության կամքին, եւ անցում է կատարվում անձնակենտրոն կառավարման համակարգից բազմակուսակացական, հակակշռող եւ զսպող կառավարման համակարգի՝ այդ ամենը ամրագրելով իշխանությունների բաժանման եւ տարանջատման սկզբունքով:

Խորհրդարանական համակարգ հաստատելու սահմանադրական փոփոխությունների արդյունքում պետք է ընտրություններում հաղթած քաղաքական ուժերին հակակշռեն ընդդիմադիր ուժեր, որոնք սահմանադրական մակարդակով կստանան իշխանության բոլոր մարմինների նկատմամբ վերահսկողության հնարավորություն:Ընդդիմությունը պետք է ունենա ոչ միայն վերահսկողական լիազորություններ, այլ նաեւ իրական ազդեցություն իշխանության մի շարք մարմինների կազմավորման գործում:

Խորհրդարանական համակարգը մի կողմից կուժեղացնի ընդդիմության ուժերը, մյուս կողմից կստիպի գործադիր իշխանությանը լինել առավել հաշվետու եւ պատասխանատու սեփական վարքագծի համար:

Կառավարման խորհրդարանական ձեւում Ազգային Ժողովը պետք է ոչ միայն ընդունի օրենքներ, այլեւ դրանք գործադիր իշխանության կողմից կատարելու նկատմամբ ստանձնի վերահսկողական գարծառույթներ: Հենց այս վերահսկողության շրջանակներում է, որ կառավարությունը մշտապես հաշվետու  պետք է լինի Ազգային Ժողովին եւ նրա միջոցով ժողովրդին:

Ազգային ժողովը պետք է ընտրվի բացառապես համամասնական ընտրակարգով:  Ազգային Ժողովը միշտ գործունակ լինելու համար կարեւոր է կոալիցիաների ձեւավորման խնդիրը, որն իր արտացուլումը պետք է գտնի Սահմանադրությունում:

Սահմանադրական փոփոխություններով պետք է զարգացվեն բիզնեսի եւ քաղաքականության տարանջատման սահմանադրական առկա իրավակարգավորումները՝ նախատեսելով որոշակի սահմանափակումներ եւ պատասխանատվության հնարավորություն:

Կարեւորագույն խնդիր է սահմանադրորեն հաղթահարել քաղաքական մենիշխանությունը եւ քաղաքացիական հասարակությանն ակտիվ դերակատարություն վերապահել իշխանության գործունեության նկատմամբ հանրային վերահսկողություն իրականացնելու հարցում:

Տեղական ինքնակառավարման համակարգի ձեւավորման հարցում պետք է նախաձեռնել պետական կառավարման ապակենտրոնացման, ինչպես նաեւ տեղական ինքնակառավարման համակարգի ֆինանսական, կազմակերպական եւ կառուցվածքային անկախության իրական հնարավորություններ:

Պետական իշխանության երրորդ ճյուղը՝ դատական համակարգը, որը միակ պատասխանատուն է երկրում արդարություն իրականացնելու համար, առաջադրվող փոփոխությամբ պետք է դառնա գործադիր եւ օրենսդիր իշխանություններից ավելի անկախ, որոնք պետք է նպաստեն դատական իշխանության մարմինների կազմավորման նոր ձեւերը:

Նոր փոփոխություններով պետք է հստակ նախանշվեն անցումային դրույթներ, որով իշխանության մարմինների կազմավորումը եւ գործառույթների իրականացումը կկատարավեն աստիճանաբար:

Կառավարման համակարգի նոր փոփոխությունները պետք է գործեն ի նպաստ իրավական, ժողովրդավարական, ինքնիշխան պետության նոր փուլի կայացման եւ ընկալելի եւ ընդունելի լինեն ԼՂՀ միջազգային ճանաչման գործին աջակցող օտարերկրյա գործընթացների եւ միջազգային կառույցների համար:

Սահմանադրական բարեփոխումների արդյունքում առավել հստակ պետք է ամրապնդվի ու ամրագրվի ԼՂՀ տարածքային ամբողջականության, ինչպես նաեւ անվտանգության ու պաշտպանության մասին դրույթները: