Համայնքների խոշորացում. ո՞րն է քաղաքական դրդապատճառը. մաս 2

Հայաստանի տեղական ինքնակառավարման համակարգում իրականացվում են բարեփոխումներ: Մասնավորապես` նախատեսվում է համայնքների խոշորացման ծրագրեր իրականացնել: Հասկանալու համար, թե ի՞նչ ծրագիր է դա, ի՞նչ է իրենից ենթադրում, արդյունքում ի՞նչ է ստացվելու և այլն, Yerkir.am-ը զրուցել է ՀՀ տարածքային կառավարման փոխնախարար Վաչե Տերտերյանի հետ:

Ներկայացնում ենք հարցազրույցի շարունակությունը:

-Այս ծրագրի վերաբերյալ կարծիքներ են հնչել նաև քաղաքական իմաստով, օրինակ, որ խոշորացման դեպքում կենտրոնական իշխանության ազդեցությունն ավելի կուժեղանա, կամ ընդհակառակը' եթե կենտրոնական իշխանությունը չկարողանա իր իշխանությունը տարածել շրջանների վրա, ապա հեշտությամբ կփլուզվի: Նման  հարցեր քննարկվե՞լ են:

-Իհարկե, քննարկվել են, առայժմ ոչ այնքան քաղաքական տեսանկյունից, որքան` կառավարման: Այս առումով, ավելի մեծ մասշտաբի խոշորացումը, բացի իր հեշտությունից, ունի մի կարեւոր հատկություն' մեծ մասշտաբի խոշորացումը իշխանություններին ապակենտրոնացնելու լուրջ հնարավորություն կտա: Այսինքն' հնարավոր կլինի շատ լիազորություններ տեղափոխել տեղեր, ավելի մեծ իրավունքներ տալ շրջանային մասշտաբի խոշորացված համայնքներին, ավելի շատ ռեսուրսներ ակումուլյացնել եւ այլն:

Բայց այդ մեծ խոշորացումն ունի նաև ռիսկեր' տեղական ինքնակառավարման ամբողջ գաղափարախոսությունը կարող է փոքր-ինչ նսեմանալ, ավելի խոշոր վարչական ինստիտուտ ձևավորվի, ինչի արդյունքում, վտանգ կա, որ կարող են նվազել տեղական նախաձեռնությունները, տեղական պատասխանատվությունները, և այս պարագայում սպասելիքներն ավելի շատ կուղղվեն դեպի կենտրոն: Շրջանային մակարդակով գյուղացիները, համայնքների բնակիչները արդեն ավելի շատ պահանջատեր կլինեն ոչ թե իրենց ձևավորած իշխանությունից, այլ արդեն շրջանից, շրջանից հետո` արդեն միանգամից պետական իշխանության մարմիններից:

Ե'վ  գործող, ե'ւ առաջարկվող մոդելների մեջ կարելի է հարյուրավոր դրական ու բացասական բաներ գտնել: Ես, որպես ինչ-որ չափով կառավարման մասնագետ, մի բան միշտ պնդում եմ, որ մոդելն ինքը լավագույնի որեւէ երաշխիք չէ: Իհարկե, մոդելի ճիշտ ընտրությունից ավելի լավ արդյունք ստանալու շանսերը մեծանում են, բայց դա երաշխիք չէ: Ամենալավ համակարգն էլ կարելի է օգտագործել և' էֆեկտիվ, և' բացարձակ դեստրուկտիվ' նայած, թե այն ինձ բովանդակությամբ կլցնես: Երբ ասում ենք կառավարելիություն, իհարկե, կարելի է ասել, եթե մասնատված են, ապա ազդեցությունների առումով ավելի թույլ են և ավելի կառավարելի են կամ խոցելի, և այլն: Հիմա եթե ես ասեմ` երբ խոշոր են, ավելի ուժեղ ու ինքուրույն են, կասեք' ոչ, այս դեպքում էլ իրենք քիչ են ու շատ հեշտ կարելի է նրանց վրա ազդեցություններ ձևավորել, և այլն:

-Կարծիք կա, որ 30-40 համայնքն ավելի հեշտ է վերահսկել, քան 915-ը:

-Ո'չ, ես էլ կասեմ' այդ 915-ից 400-ը փոքր են, որոնք ապրում են իմ տված դոտացիայով, այնտեղ ընդհանրապես վերահսկելու խնդիր չկա, նրանք լրիվ իմն են, ես եմ պահում նրանց... Երկու դեպքն էլ իրենց թեր ու դեմ կողմերն ունեն: Ասելս այն է, որ որևէ մոդելի ընտրություն ինքնըստինքյան չի բերելու նրան, որ մենք այլևս անելու ոչինչ չունենանք, միայն այն պատճառով, որ մոդելը ճիշտ է ընտրված: Մենք պետք է աշխատենք` այդ մոդելը ճիշտ օգտագործելու համար, մենք ասելով' նկատի ունեմ բոլորիս`, որպես հասարակություն' իր բոլոր ինստիտուտներով:

Մենք ինչ մոդել էլ ուզում է ընտրենք, եթե բնակիչներն ակտիվ չեղան իրենց իշխանության նկատմամբ, ոչինչ էլ չի ստացվի: Դրա համար, մոդելի ընտրությունից զատ, պետք է լուրջ աշխատանք տանենք, բնակիչների մոտ քաղաքացիական դիրքորոշումը կամ ակտիվությունը մեծացնենք, նրանց բացատրենք, որ իշխանությունը' լավ կամ վատ, փոքր, թե մեծ, ուժեղ, թե թույլ, հարուստ, թե նվազ հարուստ, դա իրենց իշխանությունն է, ու իրենք որքան շատ մասնակցեն այդ իշխանությանը, այնքան շատ արդյունքների ակնկալիք կունենանք: Մանավանդ տեղական իշխանության ֆենոմենն այն է, որ այն իշխանություն է փոքր հանրույթի համար, ու այդ փոքր հանրույթը ուղիղ ձեռքի հասանելիություն ունի այդ իշխանությանը:

-Մարզերը նոր համակարգով դադարելո՞ւ են գոյություն ունենալ:

-Ո'չ, մարզերի մասին հիմա չխոսենք, քանի որ այս էտապում այդ հարցը չենք դիտարկում: Քանի դեռ համայնքային' տեղական ինքնակառավարման մակարդակում մենք բարեփոխումներն ամբողջությամբ չենք ավարտել ու չունենք արդեն իսկ ձևավորված նոր կառավարման համակարգ' ավելի խոշոր համայնքներով, նաև այդ կառավարման համակարգն անգամ որոշակի փորձաշրջան չի անցել, որովհետև եթե անգամ պատկերացնենք, որ մի գիշերում կամ օրում ռեֆորմն արեցինք ու նոր համակարգն ունենցանք, ես վստահ եմ, որ այդ համակարգին 1-2 տարի ժամանակ պետք է տրվի, որպեսզի սկսի աշխատել, այդ ընթացքում մարզային կառավարման համակարգը պետք է լինի այն բուֆերը, երաշխիքը, որը կօգնի նոր համակարգին առաջ գնալ:

Արդեն կայանալուց հետո, անկասկած, անդրադարձ կարվի նաև մարզերի համակարգին: Համենայն դեպս, մենք քաղաքական քննարկումների ժամանակ դեռևս նպատակահարմար չենք համարել ու չենք խոսում երկրորդ մակարդակի ինքնակառավարման մասին, այսինքն' ընտրովի մարզպետի մասին, բայց որ իրենք իրենց կառուցվածքով, կազմով, թվաքանակով եւ բովանդակությամբ կտրուկ կփոխվեն, դա փաստ է: Որովհետև խոշորացված համայնքների պարագայում, օրինակ` եթե շրջան լինի, տնտեսական բնույթ ունեցող բոլոր գործառույթները մարզպետարանից պետք է տեղափոխվեն այդ համայնքներ: Մարզպետարանին պետք է մնան միայն վերահսկիչ ու ներկայացուցչական գործառույթներ:

Ներակայացուցչականը միայն դիմավորել-ճանապարհելը չէ, այլ այն, որ կարողանա այդ մարզի մասշտաբով ինչ-որ ընդհանուր տենդենցներ տեսնել, առաջընթացի ուղիներ նախանշել կամ ռիսկերը մատնանշել ու կենտրոնական կառավարման համակարգի առջև հարցեր բարձրացնել: Նաև տեղական ինքնակառավարման այդ խոշոր համայնքների համար միասնական ինչ-որ ծրագրեր, տեսակետներ, տեսլականներ ապահովել: Այսինքն' արդեն բովանդակությունն ու կառուցվածքը կփոխվի, միգուցե` նաև թվաքանակը:

-Այդ դեպքում խոշորացված համայնքների բյուջեներին անդրադառնանք. ՏԻՄ անկախության հարցում, ինչպես նշվում է փորձագետների կողմից, բյուջե ձևավորելու ինստիտուտն ամենակարևորներից է: Խոշորացման  դեպքում ի՞նչ մոդել է ընտրվելու:

-Խոշոր համայնքն ունենալու է մեկ միասնական բյուջե: Այս բյուջեի մեջ, անկասկած, լինելու են ուղղություններ` ըստ իր մեջ մտնող բնակավայրերի: Առաջին անցումային փուլի համար մենք նույնիսկ չենք բացառում, որ հնարավոր կլինի նաև որոշակի համամասնություններ, որոշակի պրոպորցիաներ սահմանել, որպեսզի բնակավայրերն ինչ-որ չափով երաշխավորված լինեն` իրենց սեփական կարիքների պատկերը տեսնելու համար:

Մենք, իհարկե, որպես պետություն, կշարունակենք դոտացիաներ տալ նրանց: Բյուջեի ձեւավորումը լինելու է նույն մեխանիզմներով, ինչ հիմա' համայնքի բյուջեն ունենալու է մուտքեր, եկամուտներ, եւ պետությունը որոշակի դոտացիաներ է հատկացնելու: Դեռ չենք խոսում նոր աղբյուրների մասին, բայց կարծում եմ` հետագայում դրան էլ կանդրադառնանք:

-Եթե, օրինակ, համայնքում գործում է ինչ-որ ձեռնարկություն, բացի գույքահարկից, հողի հարկից, օրինակ` եկամտահարկ և այլ հարկատեսակները հնարավո՞ր է, որ հավաքվեն այդ համայնքի բյուջե, կամ դրանցից մասհանումներ ստանան համայնքները:

-Ո'չ, այդպես չի լինելու: Մենք օրենքով ունենք դրույթ, որ նախատեսում է հնարավոր մասհանումներ եկամտահարկից ու շահութահարկից, դա այսօր էլ կա: Երբ ընդհանուր մակրոտնտեսական վիճակը թույլ տա, մենք դրան էլ կանդրադառնանք: Օրինակ` եթե մենք տարեկան բյուջեով որոշենք, որ հարկերի 5 տոկոսը գնում է համայնքներին, ապա յուրաքանչյուր համայնքի տարածքում ձևավորվող եկամտահարկի ու շահութահարկի 5 տոկոսը կմնա այդ համայնքին: Մենք այսօր էլ այդ դրույթն ունենք, ուղղակի չենք ֆիքսում տոկոս, արդյունքում` ոչինչ էլ չի տրվում, կամ, կոպիտ ասած, ֆիքսում ենք 0 տոկոս... Դա պայմանավորված է, թերևս, մակրոտնտեսական նախադրյալներով:

-Այս բարեփոխումներից վերջնական ակնկալիքները որո՞նք են, ի՞նչ է տալու համայնքների խոշորացումը:

-Մեր ցանկությունն ու նպատակն է, որ ձևավորվի վարչատարածքային բաժանում, որը կօգնի կամ թույլ կտա այլևայլ խնդիրների համադրմամբ ձևավորել արդյունավետ տեղական ինքնակառավարում: Այսինքն' ձևավորել համապատասխան ռեսուրսներ, կառավարման ունակ թիմեր, նկատի ունեմ մարդկային ռեսուրս, ձևավորել այլընտրանքային մրցակցային միջավայր և մասնակցային տեղական ինքնակառավարում: Սրանք այն պայմաններն են, որոնք թույլ կտան էֆեկտիվ տեղական ինքնակառավարում իրականացնել' ծրագրեր իրականացնել, ծառայություններ մատուցել համայնքներին, որոշակի իդեաներ գեներացնել, փորձել բիզնես զարգացնել և այլն:

-Անկախացումից հետո ներդրվեց տեղական ինքնակառավարման այս համակարգը, որից, կարծես, բոլորն արդեն դժգոհ են, ու այն փոխելու անհրաժեշտություն կա: Հաշվի առնելով անվստահության այն մթնոլորտը, որի մասին խոսում են նաև իշխանության ներկայացուցիչները, ի՞նչ երաշխիք կա, որ բարեփոխումը կստացվի:

-Այս համակարգը ներդրվեց ոչ թե անկախացումից հետո, այլ 1996-1997 թվականներից: Այդ ժամանակ օբյեկտիվ անհրաժեշտություն էր ինչ-որ համակարգ ներդնել, որն ավելի հատուկ կլիներ քաղաքացիական, ժողովրդավարական, ազատական տնտեսությանը: Ու այդ պարագայում ներդրվեց հատկապես այս համակարգը: Հիմա 15 տարի հետո հայտարարել, որ այս համակարգը այս պահի ու այս ժամանակի համար արդյունավետ չէ, դա ճիշտ է, բայց ասել, որ սխալ համակարգ է, դա նույնն է, որ չտիրապետես իրավիճակին: Մենք պետական ուժեղ համակարգ չենք ունեցել, քաղաքացիական ինստիտուտները նոր-նոր էին ձևավորվում, ու ամեն տեղ պետք է մի լիդեր ունենայինք, որը ստացել էր իշխանություն, որպեսզի հնարավոր լիներ կառավարելը:

Հիմա անցել է մոտ 20 տարի, զարգացում է տեղի ունեցել, երկիրը կայուն է, իշխանություն կա, պրակտիկա է ձևավորվել, ավանդույթներ են ձևավորվել, համայնքները որոշակի ծախսեր կատարելու, միջոցներ գեներացնելու ունակություն են ձեռք բերել: Այսինքն' այս փոփոխությունը մի ինչ-որ դիսկրետ, ֆանտաստիկ քաղաքական ակցիա չէ, բոլոր երկրներում այս կարգի փոփոխություններ լինում են: Ի դեպ, այնպես չէ, որ, սա անելով, ամեն ինչ վերջանում է: 5 տարի հետո էլ ենք անելու, 10 տարի, 15 տարի, 20 տարի հետո էլ, ինչ-որ պահ է գալու, որ ոչ միայն խոշորացնելու ենք, այլև առանձնացնելու ենք' ինչ-որ դիսկրետ խնդիրների ազդեցությամբ:

Այսինքն' սրան պետք է նայել զուտ որպես պետականաշինության ինչ-որ մի հատվածի խնդիր, ընդամենը կառավարման գործիքակազմի մասին է խոսքը: Հիմա մենք գնում ենք, մարդկանց հետ խոսում ենք, մարդիկ ինչ-որ թերահավատություն ունեն, բայց երկրի նախագահը մեզ հանձնարարել է, ասել է` գնացեք ու հաղթահարեք թերահավատությունը, այնպես արեք, որ մարդիկ ձեզ վստահեն, որ սա ընկալեն որպես ռեֆորմ, հավատան: Այսինքն' ինչ-որ համայնքների փնջում ինչ-որ լավ արդյունք ունեցեք, հետո արդեն մյուս համայնքների բնակիչներին հնարավոր կլինի տանել ու ցույց տալ, ասել նայե'ք, մեր պատկերացրածը, ա'յ, սա է: Ինչ վերաբերում է Ձեր գնահատականներին' վստահություն և այլն, բոլոր հասարակություններում էլ այդ խնդիրը կա, դա նորմալ է, երբեք պետք չէ, որ ամբողջ հասարակությունը մեկին կամ մի ամբողջ քաղաքական ուժի կամ իշխանության ամբողջությամբ վստահի: Բայց բավարար վստահության ռեսուրս մենք, այնուամենայնիվ, ունենք:

Ես ուզում եմ վստահեցնել, որ այնպես չէ, որ բնակիչները դեմ են և այլն: Երբ համայնքների ղեկավարների հետ հանդիպում ենք, երբ մարդիկ դեմ են ռեֆորմին, առանց թուղթը կարդալու ասում են' դեմ ենք: Բայց երբ գնում ու խոսում ես, մարդիկ փոխվում են, որովհետև շատ հարցադրումներ, որ իրենց թվում էր, թե դու չգիտես ու իրենք հայտնագործություն են անում, երբ տեսնում են, որ ոչ միայն գիտես, այլև փորձել ես կոնկրետ իրենցից ավելի խորը տեղեկանալ, ինչ-որ լուծումներ ես առաջարկում, այդ անվստահությունը, զգուշավորությունը հարթվում է:

Մարդն ասում է' բա մեր գյուղը մի լիդեր չունենա՞, ասում եմ' դու, որ այդ թուղթը կարդայիր, երկրորդ էջում գրված է' անպայման պետք է ունենա, անպայման պետք է ռոճիկով լինի: Ասում է' բա որ կողքի գյուղից ինչ-որ մեկն ընտրվի՞, ինքը կորոշի ու կբերի մեր գյուղում իր գյուղացի կդնի: Ասում եմ' ո'չ, այնտեղ գրված է, որ հատկապես ձեր գյուղացի լինի: Ասում է' ինքն իր քրոջ տղային կբերի-կդնի, ասում եմ' ո'չ, չի բերի, որովհետև ինքը պետք է բերի ու առաջարկի, և դուք, ձեր հանրույթով, որոշեք' այո կամ ոչ: Ասում է' ամբողջ փողը կտանեն ու կենտրոնում կծախսեն: Ասում եմ' դուք ունենալու եք ավագանի, որտեղ դուք ներկայացված եք լինելու: Ասում է' մեր գյուղից ավագանի չի ընտրվի, ասում եմ' կընտրվի, որովհետև մենք 1 հոգի քվոտայով գյուղից տանում ենք ուղիղ այնտեղ:

 Այսինքն' չկա այդպիսի հարց, որի պատասխանը չունենք: Խոսքը նրա մասին չէ, որ մենք մեր պատասխանը համարում ենք անքննելի, 100 տոկոսանոց, այլ ուղղակի ուզում եմ ասել, որ ամեն ինչ մտածված է: Իսկ այդ հանդիպումների շարքը, ավելի հրապարակային լինելու իդեան այն է, որ, իհարկե, մենք հնարավոր է ինչ-որ բանում սխալվում ենք, իհարկե կարող են ինչ-որ ռիսկեր լինել, դրա համար էլ խոսում ենք, լսում ենք բոլորին: Բացի դրանից` ռեֆորմի ընտրված ալգորիթմը' գնալ զգույշ, գնալ զրուցելով, համաձայնեցնելով, գնալ թեկուզ փորձնական, բայց  արդյունքներ ունենալով, հենց դրա մասին է խոսում, որ մենք շատ զգուշավոր ենք մոտենում հարցին և ուզում ենք շատ լավ արդյունք ցույց տալ ռեֆորմի առումով, որովհետև իդեան այնպիսին է, որ այն չպետք է վարկաբեկենք, միևնույն է, այլընտրանք չկա, պետք է դրական ֆոնի վրա առաջ շարժվենք:

-Եզրափակենք' կհաջողվի՞...

-Եթե մարդ մի բան է անում, պետք է վստահ լինի, որ կհաջողվի: Մենք այդպես ենք կարծում'  կհաջողվի:

Հարցազրույցը' Գևորգ Ավչյանի